让财政预算在 阳光 下运行
——泰州市人大常委会监督财政预算工作掠影
⊙王明华
古人说：“操财权者即为秉政权”。审查监督财政预算是各级人大及其常委会的专属职权，也是人民当家作主的重要体现。近年来，市人大常委会从完善制度入手，通过细化预算内容，推进预算公开，规范预算运行，逐步探索出一条深化财政预算监督工作的新路子。
创新审查制度，
规范预算监督程序
财政预算监督由程序性向实质性过渡，主要取决于两方面的改革：一方面政府要改革预算管理制度，增强预算透明度；另一方面人大要健全预算监督制度，细化审查监督程序。为此，从2000年开始，市人大常委会就着手财政预算审查监督制度的调研工作，借鉴广东、河北等地的做法，制定了《关于财政预算审查监督的暂行规定》。《规定》的起草过程十分慎重，数易其稿，充分征求了各方面的意见。市委、市政府主要负责同志也高度重视，表示赞同和支持，为《规定》的顺利实施打下了良好的基础。为了体现严肃性，《规定》经常委会两次进行审议，于2001年通过。
预算越细化，人大越好监督，同样，制度越细化，就越容易取得监督实效。《规定》的一个重要特点就是细化了预算审查监督的操作程序，量化了预算调整变更须经市人大常委会审查同意的幅度和时限，从预算初审、到预算执行、预算变更、决算审查等各个工作环节，都有明确时间要求、操作方法和步骤。特别是对提交人大审议的预算范围作了细化，要求政府提交审查的预算案应包括政府功能预算和部门预算，部门预算采取预算内、外资金综合预算的方式，为下一步推进预算管理改革，细化部门预算编制提供了制度保证。
细化预算内容，
着力打造“透明预算”
《预算法》规定，财政预算由各部门预算组成。因此，编制部门预算成为细化预算的基本要求，也是人大推进预算监督的重要前提。从2000年开始，市政府依据《规定》的要求，开始着手部门预算的编制改革，改革首先从教委、农委、科委以及劳动保障局等四个部门试编2001年部门预算开始，并提交人代会审议。2001年部门预算编制扩大到政府组成部门，2002年扩大到所有的市级77个一级预算部门和单位，至此，仅用三年时间，就率先实现了部门预算的全覆盖。从2001年人代会开始，摆在市人大代表面前的不再是一张预算安排表，干巴巴的数字简略得让人看不懂，而是一本书，厚厚的部门预算草案让人看不完。
部门预算提交人代会审议，保证了代表的知情权，为人大审查预算由形式到实质提供了条件。但沉甸甸的预算草案也带来了大量的印刷成本，而且代表查阅起来也不方便，怎么办？市人大专门购置了六台电脑，输入部门预算，在人代会期间，派驻到代表们下榻的饭店，在大厅设置“人大代表查询财政预算处”，安排专人为代表们查询服务，同时，每年选择部分细化的部门预算，编印成“绿本”（部门预算草案）发到代表小组，方便代表查阅。“人大代表查询财政预算处”成为每年人代会的一道风景。
2003年换届以后，在细化部门预算的基础上，市人大常委会开始推动细化政府功能预算。每年人大常委会初审财政预算前，要求财政部门先向主任会议作出汇报。收入安排上，政府亮出了全部财政“家底”，测算的财力基本与最终执行结果相当；支出安排上，不再简单按预算科目陈述，而是按项目列举，财政预算的透明度大大提高，预算 “盘子”一目了然。
量化预算变更，
增强预算执行刚性
财政预算经人大批准，变更预算也必须人大“点头”。依据《规定》，市人大常委会对“财政预算部分变更”的概念作出了量化的界定，市本级预算收入超收5%以上或减收3%以上，预算支出科目变动数额超过原预算安排的20%以上，部门预算变动数额超过原预算安排的20%以上，市本级预算安排的农业、教育、科技和社会保障支出调减5%以上，都属于预算调整或部分变更范围，应提交人大常委会审查批准，并列明调整或变更的原因、项目、数额、措施及有关说明。通过对功能预算的横向量化，和对部门预算的纵向界定，为财政预算织就了一张大“网”，保证其尽量按人大批准的预算运行。
制度的生命在于执行。2003年，市人大常委会开展对部门预算的专项调研，督促有关部门严格执行部门预算，认真履行部门预算变更程序。同年，市政府提请批准了市本级收支预算和1家部门预算的变更，2004年，提请批准了市本级收支预算和33家部门和单位的预算变更。提请变更的每笔预算资金，都以附表的形式具体到项目和数额，委员们审议时清清楚楚，决策时明明白白。通过几年的努力，预算的调整和变更初步走上制度化、规范化的轨道，部门预算超20％以上需要提请人大审批，已经成为一项制度在市级机关各部门得到了很好的贯彻执行，预算执行的严肃性明显增强。
实行部门决算审签，
严格把好决算审查关
财政决算是政府收支的最终结果，从某种意义上说，决算审查比预算审查更重要、更有效。决算审查是一项复杂细致的工作，既要审查决算的真实性，还要审查合法性和效益性。为了保证同级财政审计有较为宽裕的时间，根据《规定》，市人大常委会把审查批准财政决算工作固定放到每年第二季度进行。为了充分发挥政府审计的优势，从2004年开始，开始在市本级试行部门决算审签。
2004年，部门决算审签试点工作在市检察院、卫生局、水利局、市级机关事务管理局等6家部门开展。审计部门在对市本级财政预算执行情况和其他财政收支的进行审计的同时，对6家部门决算（草案）开展审计，并由审计局长签署意见，在审计工作报告中一并汇报。今年部门决算审签扩大到了10个部门。在实行部门决算审签制度的同时，市人大常委会还在专项资金和重点项目的监督方面作了积极探索，委托审计部门对重点资金进行专项审计，对重点项目进行绩效审计，不仅管住了政府如何分切财政“蛋糕”，还管住了政府花钱的效益，为最终实现“阳光预算”打下了基础。
发挥审计成果，
重大问题跟踪监督到底
“没有审计，我们是瞎子；有了审计，很多人变成了聋子”。所谓“聋子”，就是指相关部门对审计揭示的问题不予落实整改，我行我素。这不仅人民群众不满意，对权力机关的形象也是破坏。市人大常委会每年从审计工作报告揭示的问题中选择一些重点内容，跟踪督办到底，督促有关部门落实整改到位。
2002年，针对住房公积金违规使用问题，市人大常委会组织了职工住房公积金和房改售房收入的专题调研活动，先后到市财政局、建委、房改办等单位和部门进行座谈，弄清政策法规，询问当事人，查阅原始帐册，并将调研情况与审计情况进行对接，在全面了解情况的基础上，督促有关部门落实整改，并将整改情况向主任会议反馈。通过不断跟踪督查，各有关方面高度重视，违规委托的贷款迅速收回，规范的管理制度迅速制定，整改工作赢得了常委会组成人员的肯定。
此后，市人大常委会陆续对土地出让金、科技三项费用等资金违规使用问题，实施重点督办，跟市政府及相关部门反复对接，排除困难，督办到底，促进了相关管理办法的出台，督促了整改措施的落实。
实践证明，公开本身就是最好的监督。让预算在阳光下运行，是规范财政行为的有效措施，也是人大加强监督的有效办法。市人大常委会以推进预算公开为基础，通过编制部门预算、规范预算变更、实行部门决算审签等一系列预算管理制度改革，初步构成了从预算编制，到预算执行，再到决算审查的完整的监督链条，各链条间环环相扣，使得“豆腐预算”逐渐“铁”起来，财政预算监督工作正不断向纵深推进。
（作者单位：泰州市人大）