地方人大开展特定问题调查初探
发布日期:2017-12-15 浏览次数:

徐文凤 陆琳 刘晨晨

 

随着全面推进依法治国征程的号角吹响,从中央到地方一系列加强县乡人大工作的文件出台,人大监督的影响力和实效性在一步步增强,人大在我国民主法治建设进程中的作用也在一点点显现。近一两年来,从全国到地方,各级人大询问、质询等刚性监督措施的启动呈遍地开花之势。这让宪法和法律赋予人大的一些权力从法律条文中苏醒、激活,给人大制度带来了活力。然而,在人大的各项权力中,特定问题调查对于大众甚至是一些人大工作者来说,仍然是较为陌生的字眼。近年来,很多社会关注度高、影响极大的事故都有代表或学者建议人大启动特定问题调查,如甬温线特别重大铁路交通事故、天津爆炸事故等。热点事件的高关注度将“低调”的人大特定问题调查权推上了大众舆论的风口浪尖。地方人大方面,虽然近年来在特定问题调查权的行使上仍然是凤毛麟角,但也有不少成功的实践。对于这一“陌生”的权力,地方人大工作者应如何认识,如何实践?笔者试做浅要梳理。

历史与现状:权力的休眠与激活

制度的发展脉络。特定问题调查,是国家权力机关为了正确行使职权就某一专门问题所进行的一种调查活动,是国家权力机关行使监督权的一种非常措施。1954年的新中国第一部宪法就规定了全国人大及其常委会的特定问题调查制度。1957年下半年以来,随着宪法与法律的虚置化,人大职能遭到忽视,人大监督权随之受到削弱,乃至于1975年、1978年两部宪法均未再设置人大特定问题调查制度。党的十一届三中全会召开后,民主法制建设摆上议程,健全人民代表大会制度的方案得以再次被提出,1982年《宪法》中重新规定了全国人大特定问题调查制度。1986年修改地方组织法时,增加第二十六条规定:“县级以上的地方各级人民代表大会及其常务委员会可以组织对于特定问题的调查委员会。”从此开始,不仅全国人大及其常委会享有特定问题调查权,县级以上地方各级人大及其常委会也享有特定问题调查权。2006年制定的监督法于第七章专章规定了特定问题调查制度,为特定问题调查权的行使提供了具体法律规范。

非常态、不可缺。在实践中,从1954年至今,全国人大及其常委会未曾轻易动用过特定问题调查这项权力。这并不是全国人大及其常委会放弃行使组织特定问题调查委员会的职权,而是因为特定问题调查是一种“非常”措施,使用需非常慎重。在一般情况下,人大常委会在行使职权中,遇有事实不清需要调查的,首先应由人大专门委员会或常委会工作机构进行调查,向常委会提出调查报告,不必组织特定问题调查委员会。只有在问题特别重大,由人大专门委员会或者常委会工作机构进行调查无法完成时,才需要组织特定问题调查委员会进行调查。从“必要的时候”、“可以组织”等表述来看,调查权在人大及其常委会监督职能体系中仅是一项“临时性”、“补充性”的职能,而非常态性监督职能。然而这种非常态化使用的权力却是不可或缺的。近现代立宪国家,普遍承认国会拥有国政调查权。调查权成为议会监督由消极审查适度向积极审查转变的重要手段,从而在宪法体制中与行政权达成新的平衡制约关系。这与我国的特定问题调查制度异曲同工。基于政府在一些问题中既当“裁判员”又当“运动员”的尴尬处境,由人大作为“第三方”介入调查,更有助于查明原因、解决问题。

等待燎原的零星实践。近年来,尽管一些地方人大有调查事例的发生,各地也有一些议事规则出台,但总体数量极少,组织特定问题调查委员会是地方人大所有监督方式中使用最少的一种。笔者在互联网搜索结果显示,近两年仅有湖南、四川、浙江等地的市县开展过特定问题调查。其中连续两年开展特定问题调查的浙江云和县人大得到了张德江委员长的特别批示,全国人大常委会派员前往调研。这一事件被称为“特定问题调查在地方上发力”入选了《检察日报》评选的2015年十大民主法治事件。2016年,江西省人大常委会对食品生产加工小作坊和食品摊贩开展特定问题调查,是省级人大试水特定问题调查的创新之举。这些成功的样本都给地方人大工作者提供了良好的示范和激励。然而很多地方人大仍将特定问题调查看得过于严厉,担心组织特定问题调查会影响人大同“一府两院”的关系,这种认识无疑是错误的。开展特定问题调查是推动人民代表大会制度与时俱进的必然要求。特定问题调查,是调查那些没有很好地贯彻党的方针路线政策和没有认真执行有关法律、法规的问题,目的就是维护党的权威、加强党的领导的体现,同党的意志是完全一致的,不存在“拆台”、“唱对台戏”之说。这项权力的运用,是对法律尊严的维护,是对人民利益的维护,也是对党的领导的维护。

实践与探索:摸着石头过河

启动事由。监督法规定人大常委会“对属于其职权范围内需要作出决议决定但重大事实不清的事项可以组织特定问题调查委员会”。其中“职权范围内需要作出决议决定”是有明确的范畴的,但是“重大事实不清”则是一个易受主观影响的判断,较难界定。所以,各地人大在操作中应根据实际情况,综合研究判断。

调查主体。特定问题调查委员会是由人大或其常委会设定的,它的组成人员必须是本级人大代表或常委会组成人员。特定问题调查委员会可以聘请有关专家参加调查工作。由于现行法律对特定问题调查委员会的人数及人员构成没有具体规定,所以在实践中,各地人大应根据启动事由及调查范围的实际需要来确定人员结构及人数。其中,与被监督对象有利害关系的代表或组成人员应实行回避制度。

调查时限。现行法律对特定问题调查的时间并没有一个明确的限制。在实践中,特定问题调查时间较短的话则无法保证调查质量,而时间过长则无法兼顾时效性。因此,在调查之初应根据实际情况明确一个调查时限。根据各地人大实践来看,3个月-1年较为适宜。

调查手段。监督法规定 “调查委员会进行调查时,有关的国家机关、社会团体、企业事业组织和公民都有义务向其提供必要的材料。”在实践中,可采取听取汇报、调阅资料、问卷调查、审计、技术检测等方法来获取材料。但法律中对于调查委员会的调查权缺少一些强制性的约束手段,对此,监督法释义中说:“调查委员会在开展调查工作中,如果遇到阻力或者受到非法干扰,可以要求有关机关协助予以排除,或者向人大常委会报告,由人大常委会要求有关机关协助排除阻力和干扰。”“本法没有规定调查委员会拥有司法性权力,主要是考虑调查委员会是为调查某些特定问题而设立的一种临时性组织,不属于行政执法和司法部门,因而不能享有强制权。”“调查委员会在调查时可以要求司法机关加以协助。”这从一定程度上保障了调查委员会的调查权。

结果运用。调查委员会是临时性机构,它有调查权,却没有结果处置权。“调查委员会应当向产生它的常务委员会提出调查报告。常务委员会根据报告,可以作出相应的决议、决定。”在全面深入的调查后形成的调查报告一般包括调查过程、调查结论、结论依据以及处理建议等。调查报告应根据实际情况,适时向社会公布,以增强监督的实效性。人大或其常委会在审议调查后,应根据实际情况启动后续监督程序,如与询问、质询、罢免相结合,进一步追究责任,形成连续的监督链条。

反思与展望:迈向民主法治之路

破除思想的藩篱。在大众的法治意识提升、民主进程加快的背景下,人大工作者应走在时代的前列,首先积极解放思想、更新观念,以对党、对人民高度负责的精神和勇气,充分履行宪法和法律赋予的职责,为推动依法治国贡献力量。敢于担当、勇于担当、善于担当是人大工作者的时代责任,要敢于拿起特定问题调查等有力武器,积极行使监督职权。要以积极进取的精神全面学习相关法律及业务知识,做到精、深、通、透,积极提升自身的法治素养和能力水平是履好职、行好权最重要的前提。要积极宣传人大工作,灵活运用各类新兴媒体增强人大工作透明度和影响力,加强舆论引导,提升人民群众对人民代表大会制度的认识,让特定问题调查等监督活动在群众当中具有存在感、信服感,扭转社会上对人大工作的刻板印象。

处理好监督与支持的关系。观察近年来各地方人大启动特定问题调查实践的一个重要的共性特征就是:党委支持,人大重视,政府配合。坚持党的领导、争取同级党委支持是各级人大及其常委会做好工作的基本遵循和根本保障,特定问题调查也不例外。只有在党委领导下,人大及其常委会的特定问题调查才能有的放矢推动问题解决。开展特定问题调查,人大及其常委会必须事先主动向党委请示报告,争取理解支持,通过解决人民群众关心的问题,才会提高党在群众中的威信,进而增加人大及其常委会的威望。各级党委也要加大正面引导,带头维护人大监督权威,自觉尊重特定问题调查成果。同时要清楚地认识到人大监督与支持的关系,使特定问题调查与支持政府工作始终保持一致。要达成这一点,就需要选题的切入点好。政府也想要解决的难点问题,人大去推动,同时符合党和国家的方针政策,维护党的权威。要加强与被监督政府部门的沟通,积极消除政府顾虑,卸下部门包袱,形成齐心协力推动工作的局面。同时,特定问题调查不能凌驾于行政和司法之上,不能在行政、司法机关办案前和办案过程中干涉或插手行政、司法机关办理案件。人大监督不是拿着鸡毛当令箭,更不能代替行“一府两院”行使行政权、检察权和审判力,否则就会出现职责不清、越俎代庖的情况。

完善制度与加强实践齐头并进。学界普遍认为,人大特定问题调查权没有有效行使的根源在于制度的程序性有待完善。虽然《监督法》中对特定问题调查作出了明文规定,但对于实际操作来说比较宽泛,尤其程序性规范较为笼统,导致操作性欠缺。如,特定问题调查的范围、履行职责所必需的强制性权力、时限问题、对特定问题调查委员会的监督、调查结果公布的程序、建立调查听证制度等方面,法律的完善有待深入。然而制度的完善非朝夕之事,总是伴随着大量的实践作为基础。在现有的相关法律中,已经对人大调查权启动程序、报告程序、议决程序及其他实施程序机制与权限作了明确规定。在现有法律条文的框架内勇于实践,是人民代表大会制度与时俱进、不断完善的唯一途径。如何摸着石头过河、有效地动用好特定问题调查权这把“尚方宝剑”,考验着人大工作者的智慧与勇气。随着处于“休眠”状态的监督方式一一被激活,人大监督的力量进一步彰显,行使好宪法和法律赋予的权力,是时代赋予各级人大的光荣使命。各地人大对履职行权的不断探索和成功实践给我们带来了宝贵的经验和信心。样本虽然零星,然而星星之火,可以燎原。点滴精进,小步徐行,这就是我们迈向民主法治之路的最坚定有力的步伐。

 

作者单位:兴化市人大常委会办公室


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